一、現(xiàn)行征地制度存在的主要問題及其引發(fā)的社會矛盾
1、現(xiàn)行征地制度存在的主要問題：
征地權(quán)行使范圍過寬。
征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。
征地安置途徑單一。
征地程序不合理。
2、引發(fā)的社會矛盾逐步積累、擴(kuò)大 ：
社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立初期，矛盾尚不尖銳。
開發(fā)區(qū)熱，矛盾擴(kuò)大。
城市建設(shè)熱，失地農(nóng)民與日俱增，矛盾尖銳化。
目前群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)民上訪的頭號焦點(diǎn)，占社會上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬件左右。
二、征地制度的歷史演變和艱難、曲折的改革探索
1、歷史演變 ：
1953年頒布《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，初步確立了現(xiàn)行征地制度的基本框架；1958年，針對農(nóng)村土地由私有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有等情況，對征地制度作了進(jìn)一步改進(jìn)。
改革開放以后，征地制度及相關(guān)政策經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整 。總的看，政策調(diào)整的主線，是強(qiáng)化政府的權(quán)利。而對如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的變化和要求，保護(hù)農(nóng)民利益方面，則考慮不夠。
2、改革探索:
各地方政府的探索。
國土資源部的改革調(diào)研、試點(diǎn)及政策調(diào)整。
國務(wù)院的重要決定。
2012年底，國務(wù)院報送全國人大常委會審議的土地管理法修正案，廢止了關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的若干倍數(shù)確定的規(guī)定。提出確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要考慮供求關(guān)系以及土地的區(qū)位因素等，這實(shí)際上明確了，要參照土地的市場價格來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
但是，對于集體建設(shè)用地能否進(jìn)入市場，仍然存在較大分歧。
三、 征地制度改革進(jìn)展緩慢的主要原因分析
1、人們長期以來圍繞征地制度改革發(fā)生的認(rèn)識分歧，主要集中在兩個問題上。一個問題是，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按農(nóng)地價格確定，還是參照轉(zhuǎn)變用途后的價格即市場價格確定；是由政府說了算，還是由政府與農(nóng)民通過談判、協(xié)商確定。第二個問題是，在符合用途管制的前提下，集體建設(shè)用地能不能進(jìn)入市場。
2、對這兩個問題進(jìn)行徹底改革，會與有關(guān)城市土地國家所有的法律規(guī)定相抵觸；會挑戰(zhàn)諸如“土地漲價歸公”等長期流行的理論觀念；還會改變政府經(jīng)營土地制度所形成的利益格局。這是長期以來，導(dǎo)致征地制度改革步履艱難、進(jìn)展緩慢的主要原因。
3、 改革阻力：
法律：城市土地國家所有
觀念：“土地漲價歸公”理論
制度：政府經(jīng)營土地
4、關(guān)于城市土地屬于國家所有。
這是1982年修改憲法所增加的條文，屬于對以往既成事實(shí)的認(rèn)定。當(dāng)時并沒有導(dǎo)致與農(nóng)民關(guān)系的緊張。相反，農(nóng)民歡迎甚至盼望國家征地。
建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，情況發(fā)生了根本變化，城市土地國家所有及其相關(guān)法律規(guī)定，就導(dǎo)致了與農(nóng)民的利益發(fā)生沖突。
城市飛速擴(kuò)展，按相關(guān)法律規(guī)定，擴(kuò)展到哪里，哪里的土地就征為國有。這對失地農(nóng)民來說，意味著既不能務(wù)農(nóng)，也不能在原本屬于自己的土地上經(jīng)營非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
而按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值一定倍數(shù)測算確定的補(bǔ)償安置費(fèi)用，并不足以維持生計(jì)。城市土地市場的地價高企，與征地補(bǔ)償費(fèi)的巨大反差，更激起了農(nóng)民的不滿。因此，相關(guān)法律規(guī)定與被征地農(nóng)民的利益發(fā)生沖突并激化，就成了必然趨勢。
城市土地國有的規(guī)定，以及土地管理法關(guān)于各類建設(shè)必須使用國有土地的規(guī)定，限制了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，剝奪了農(nóng)民運(yùn)用土地財(cái)產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程的權(quán)利。由此產(chǎn)生的矛盾，已經(jīng)不僅僅涉及被征地農(nóng)民，而是與全體農(nóng)民的矛盾了。
對于這些普遍存在的事物，堅(jiān)持法律制度的不認(rèn)可，也就不可能出臺管理辦法，客觀上等于放棄管理。由于沒有規(guī)劃引導(dǎo)和缺乏管理，“法外經(jīng)濟(jì)”自發(fā)發(fā)展的結(jié)果，多數(shù)是混亂無序，低水平，“臟、亂、差”。
當(dāng)然，也有極少數(shù)由于主動貼近政府的規(guī)劃，內(nèi)部管理又較強(qiáng)的農(nóng)村，發(fā)展比較好，例如北京的鄭各莊村。但卻經(jīng)常被戴上“違法”的帽子，進(jìn)一步發(fā)展阻力重重。
許多地方黨委和政府深切感到，現(xiàn)行有關(guān)土地的法律和制度嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí)，不符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，自覺或不自覺地在實(shí)際工作中尋求突破。但由于國家層面的法律制度不動，地方的改革也是“名不正、言不順”，處境尷尬。
把“漲價歸公”付諸實(shí)施，必然帶有一定的強(qiáng)制性和革命性。用來剝奪阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的少數(shù)食利階級，無疑是合理的。但用來剝奪與土地直接結(jié)合的、占人口絕大多數(shù)的廣大勞動農(nóng)民，就是荒謬的了。
在新中國建立相對獨(dú)立、完整的民族工業(yè)體系過程中，廣大農(nóng)民作出了重大貢獻(xiàn)，付出了巨大代價。農(nóng)民這個我國最大的公民群體，對國家的發(fā)展居功至偉，如果說有什么東西需要“歸公”的話，廣大農(nóng)民理當(dāng)處在“公”之列。但是，我們的有關(guān)制度和所謂的“漲價歸公”理論，卻把農(nóng)民排斥在“公”的行列之外，使他們不僅不能分享“漲價”，還屢屢受到來自各方面的傷害。
抽象地說，土地漲價歸公，即把因?yàn)樯鐣脑蚨鸬耐恋卦鲋凳諝w社會，并沒有錯。問題在于，農(nóng)民群體是不是我們這個社會的重要組成部分，他們對土地的漲價有沒有貢獻(xiàn)，應(yīng)不應(yīng)該分享土地的增值收益？問題還在于，歸公就一定要?dú)w政府嗎？政府是否天然就代表社會和全體人民的利益？如果把占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民排除在外，政府還能算代表全體人民的利益嗎？
總之，在變化了的社會條件下，只對農(nóng)民講土地漲價歸公，是個似是而非的道理。但是，我們也并不主張把土地增值收益全部給農(nóng)民。而是主張以科學(xué)發(fā)展觀為指引，在重點(diǎn)保護(hù)農(nóng)民利益的前提下，按照市場的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各有關(guān)方面的利益關(guān)系。
5、關(guān)于政府經(jīng)營土地的制度。
按市場價格確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革，特別是允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的改革，之所以步履艱難、推進(jìn)緩慢，深層次的根本原因是這些改革會對政府經(jīng)營土地制度及其形成的利益格局，產(chǎn)生沖擊。
站在政府經(jīng)營土地的角度即舊的發(fā)展方式的角度，看征地制度改革，會有“山重水復(fù)疑無”之感路，覺得問題嚴(yán)重。但是，如果換一個角度思考，就會發(fā)現(xiàn)，解決問題的辦法其實(shí)很多，可謂是“柳暗花明又一村”。
政府經(jīng)營土地制度和土地財(cái)政、土地金融之所以不斷強(qiáng)化，與分稅制改革后財(cái)稅體制的變化，與干部選拔任用標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向，與金融體制、投資體制、規(guī)劃體制乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，都有密切關(guān)系。地方政府過于依賴土地財(cái)政和土地金融，在很大程度上也是迫于無奈。
在我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，政府經(jīng)營土地對于城市土地市場化改革，曾經(jīng)發(fā)揮過正面的推動作用；在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的浪潮中，政府經(jīng)營土地也有積極的貢獻(xiàn)。但是隨著歷史的演進(jìn)，政府經(jīng)營土地制度的弊端日益突出顯現(xiàn)，已經(jīng)成為阻礙科學(xué)發(fā)展的一個主要制度障礙。
第二，政府經(jīng)營土地，導(dǎo)致與民爭利，是社會分配不公的重要原因。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，就是相關(guān)的土地權(quán)利。但現(xiàn)行征地制度卻使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不能實(shí)現(xiàn)。導(dǎo)致作這樣的制度安排的根本原因，就是政府經(jīng)營土地與民爭利，為了政府的資金需求，就要對農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利嚴(yán)加限制。這樣，農(nóng)民在社會分配關(guān)系中的弱勢地位，也就不可能根本改變。
第三，土地財(cái)政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政、金融風(fēng)險。
政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權(quán)。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個人的負(fù)債與之相對應(yīng)。因此，政府用土地財(cái)政收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場風(fēng)險，降低了用地個人的生活水平。
政府用土地向金融機(jī)構(gòu)抵押或質(zhì)押融資，近年來越來越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負(fù)債經(jīng)營，用未來收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了土地財(cái)政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。有學(xué)者研究，其規(guī)模2009年已達(dá)11萬億元，為當(dāng)年地方本級財(cái)政收入的3倍。有的一屆政府的負(fù)債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴(yán)重不足，靠借新債償舊債來拖延。導(dǎo)致這種局面的根源，是政府經(jīng)營土地的制度，制度不改，這種局面仍會呈加劇之勢，難免有一天會發(fā)生類似美歐那樣的債務(wù)、金融危機(jī)。
6、結(jié)論：
以上分析充分說明，政府經(jīng)營土地的制度，與中央關(guān)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的戰(zhàn)略方針，與保護(hù)耕地和自然資源，促進(jìn)社會公平、改善民生，防范金融風(fēng)險，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制等諸多方面的重大戰(zhàn)略部署，都存在內(nèi)在的矛盾，阻礙著中央方針和任務(wù)的貫徹落實(shí)。因此，應(yīng)當(dāng)著手對這一制度進(jìn)行改革，不宜再拖下去了。
四、對現(xiàn)行征地制度進(jìn)行根本改革的條件已經(jīng)具備
盡管相當(dāng)多數(shù)的人,已經(jīng)對現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度的弊端形成共識，但對改革的條件是否具備，改革的時機(jī)和改革的步驟如何把握等問題，人們的認(rèn)識仍然難以統(tǒng)一。我們認(rèn)為,在國家法律、制度層面實(shí)施有關(guān)改革的時機(jī)，已經(jīng)成熟。
1、黨中央的指導(dǎo)思想已經(jīng)明確。
黨的十六大以后，黨中央的重要會議和文件，對征地制度改革多有論述。其基本精神是一貫的，改革的思路也越來越清楚。
中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)地制度改革，要完善補(bǔ)償機(jī)制、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要安置好被征地農(nóng)民，要控制征地規(guī)模，并提出了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等問題。十七屆三中全會及以后進(jìn)一步提出，要縮小征地范圍，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。這標(biāo)志著中央已經(jīng)明確，要按市場經(jīng)濟(jì)的要求，遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，來改革現(xiàn)行征地制度。
在上世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”的背景下，全國各地尤其是廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部，都有許多農(nóng)村基層組織，突破現(xiàn)行土地制度的束縛，走自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程之路，既富裕了農(nóng)村、農(nóng)民，又為國家的現(xiàn)代化事業(yè)做出貢獻(xiàn)。這些基層的案例，對于改革現(xiàn)行征地制度和土地管理制度，也是很好的參考、借鑒。近些年地方政府的相關(guān)改革探索，很大程度上也是對農(nóng)村基層實(shí)踐的歸納和認(rèn)可。（舉例：鄭各莊）
2、改革的物質(zhì)條件已經(jīng)具備。
經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國政府的財(cái)力已經(jīng)比較雄厚，政府支出的節(jié)約潛力也很大，因而具備了逐步減少直至最終停止靠出讓增量土地獲取非稅收入的操作空間。
我國城市的存量土地中，還有相當(dāng)數(shù)量原劃撥土地并未納入有償使用軌道，如果這部分劃撥用地納入有償使用，政府收入還有一定的增收潛力。
盤活城市存量土地，如工業(yè)用地改為商業(yè)用地、提高容積率等，政府也可以獲得一部分收益。
城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地利用潛力巨大。
城市存量土地的潛力：
劃撥土地粗放利用、浪費(fèi)嚴(yán)重。
工業(yè)用地比重大，利用效率低。
農(nóng)村集體建設(shè)用地的潛力：
按說，城市化的一般規(guī)律，應(yīng)該是城市土地增加，農(nóng)村的建設(shè)用地減少，總的趨勢是節(jié)約土地。但在我國目前情況下，卻呈現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙擴(kuò)張的態(tài)勢。
如果解決好農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換和土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移問題，非城市化地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地，有很多可以恢復(fù)為耕地。
因此，只要制度合理，政策符合實(shí)際，土地并不會像有些人所擔(dān)心的那樣，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本性制約因素。
五、改革建議
1、徹底改革現(xiàn)行征地制度。
（1）關(guān)于按市場價補(bǔ)償及補(bǔ)償方式。對必須征為國有的土地，賦予農(nóng)民談判權(quán)，參照市場價協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式 。
（2）縮小征地范圍，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場。對于經(jīng)營性項(xiàng)目用地，國家原則上不再征收，允許通過市場的方式直接使用集體建設(shè)用地，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。在這個大前提下，對不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地，區(qū)別對待、分步推進(jìn)。
對于農(nóng)村公益性建設(shè)用地，包括村莊建設(shè)規(guī)劃劃定的公益性建設(shè)用地，原則上不允許入市交易。
凡經(jīng)營性項(xiàng)目，需要使用集體建設(shè)用地的，由用地單位與集體和農(nóng)民協(xié)商用地方式（出讓、租用、入股、聯(lián)營等）和價格。在符合規(guī)劃前提下，集體土地可以發(fā)展各類二、三產(chǎn)業(yè)，包括面向自住性需求的房地產(chǎn)。
城市發(fā)展特別是拆遷改造涉及集體土地的，可以把土地轉(zhuǎn)為國有，但經(jīng)營使用權(quán)長期交給農(nóng)民；可以保留集體所有性質(zhì)不變，但要拿出部分土地用于公益建設(shè)；也可以部分保留集體性質(zhì)，部分轉(zhuǎn)為國有用于公益建設(shè)。具體采取哪種方式，由農(nóng)民自主選擇。政府制定拆遷改造規(guī)劃，所需資金則由集體自籌或向社會融資。
對于農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，按一戶一宅確權(quán)登記后，允許上市交易，購買方身份不限。一戶多宅的，超出部分不予登記，不受法律保護(hù)，同時恢復(fù)過去曾經(jīng)實(shí)行過的超占罰款制度。有條件的地方，可以在堅(jiān)持一戶一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改為有償取得制度。初始宅基地使用權(quán)的賣出方，不能再申請新的宅基地。購買方必須辦理變更登記，并每年履行納稅義務(wù)，否則不受法律保護(hù)。
宅基地制度改革應(yīng)先在城鄉(xiāng)結(jié)合部開展，而在純農(nóng)業(yè)地區(qū)由于非當(dāng)務(wù)之急，可以緩行或根據(jù)需要實(shí)行。
（3）完善征地程序，體現(xiàn)農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。
對用地項(xiàng)目是否具有公益性，可以通過論證或聽證等方式確定，并將結(jié)果通知申請用地的單位。論證或聽證結(jié)果認(rèn)為不符合公共利益的，不允許征地。
由政府主導(dǎo)的“單邊程序”到政府與農(nóng)民共同主導(dǎo)的“雙邊程序”。未經(jīng)過與被征地農(nóng)民協(xié)商，單邊程序不能認(rèn)為是程序到位。
對征地程序的聽證公告等資料，不要求報國土資源部，由市縣操作并負(fù)責(zé)即可。以簡化征地審批報件，加快征地審查報批。
2、把經(jīng)營土地的職能從土地管理部門分解出去。
可以考慮成立類似國資委那樣的國有土地資產(chǎn)管理委員會，作為政府機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營的國有土地交給他們參與市場運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國家財(cái)政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則自主經(jīng)營，并接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。作為國有公司，還要接受新成立的國有土地資產(chǎn)管理委員會的管理和指導(dǎo)，必要時也要服從國家的要求，承擔(dān)一定的土地參與宏觀調(diào)控的責(zé)任。
如何分解土地管理與土地經(jīng)營職能，還可以有多種方案和設(shè)想，以供決策參考比較。
3、國家實(shí)行統(tǒng)一的土地登記制度。
成立專門的國家土地登記機(jī)關(guān)，把現(xiàn)在分散在各部門的土地、房屋、林地、草地、農(nóng)地的登記工作集中起來，實(shí)行統(tǒng)一登記。各部門不再負(fù)責(zé)相關(guān)登記工作。土地統(tǒng)一登記，也要求實(shí)行統(tǒng)一的地籍調(diào)查，制定統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，改變現(xiàn)在各部門分別調(diào)查，土地分類指標(biāo)不統(tǒng)一的狀況。
國外的地籍調(diào)查有兩種做法，一種是由政府組織調(diào)查；一種是由產(chǎn)權(quán)人自行委托中介機(jī)構(gòu)調(diào)查，后者對調(diào)查結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。我國今后可以考慮不同地區(qū)采用不同方法。例如，有的地區(qū)由政府組織調(diào)查，有的地區(qū)由產(chǎn)權(quán)人委托調(diào)查，有的地區(qū)可兩種方法并舉。
4、改革相關(guān)的財(cái)稅體制。
國家征收農(nóng)村集體土地按市場價補(bǔ)償，對集體或農(nóng)民個人超過一定額度的補(bǔ)償費(fèi)收入，可發(fā)行國家土地債券。不愿接受土地債券的，應(yīng)繳納所得稅。
放開農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的同時，應(yīng)考慮對農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地征收土地財(cái)產(chǎn)稅及契稅、印花稅及土地增值稅等稅種。
對于進(jìn)入市場交易的宅基地，也應(yīng)開征土地財(cái)產(chǎn)稅。對于農(nóng)民，在規(guī)定面積內(nèi)的可以免征；對于市民，則不予減、免。對無論農(nóng)民還是市民的超出規(guī)定的面積，實(shí)行累進(jìn)稅率，超的越多，稅率越高，用經(jīng)濟(jì)手段控制超占問題。
進(jìn)一步規(guī)范政府土地出讓收入的支出。主要改革方向是建立規(guī)范化的政府土地基金，一般情況下的年度支出，只能動用利息，不能動用本金。這樣才能徹底切斷城市建設(shè)對增量土地出讓收入的依賴，才能從根本上改變外延擴(kuò)張的增長方式。
進(jìn)一步改革分稅制，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，合理調(diào)整中央、省、市、縣的財(cái)政收入分配比例。
5、改革規(guī)劃體制。
我國目前的土地利用規(guī)劃，由政府組織編制、頒布，并允許政府按照編制程序修改規(guī)劃。結(jié)果，相當(dāng)多數(shù)的地方政府在規(guī)劃頒布實(shí)施不久，就頻繁修改規(guī)劃，使規(guī)劃的嚴(yán)肅性和制約作用形同虛設(shè)。應(yīng)當(dāng)改變這種“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會批準(zhǔn)頒布，政府只有實(shí)施規(guī)劃的義務(wù)，沒有修改規(guī)劃的權(quán)力。
目前我國由各部門分別編制相關(guān)的全國性規(guī)劃，由于各部門從自身工作需要出發(fā)，各自制定不同的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，并分別開展相關(guān)資源調(diào)查，編制各自的地理信息系統(tǒng)，導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上制定的各部門規(guī)劃，不能與土地規(guī)劃很好銜接，在實(shí)際工作中產(chǎn)生混亂并造成極大浪費(fèi)。
建議對國家規(guī)劃體系作重大調(diào)整。
當(dāng)務(wù)之急，是制定全國統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，廢止部門標(biāo)準(zhǔn)，以利各類規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接。
下一步，可借鑒世界多數(shù)國家的經(jīng)驗(yàn)，由一個部門負(fù)責(zé)開展資源調(diào)查，并編制國家基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，供各政府部門和全社會使用。各部門不再開展普查性資源調(diào)查，不再編制各自的地理信息系統(tǒng)。
最終，要理順國家規(guī)劃體系。第一，編制國土規(guī)劃作為國家發(fā)展的中長期規(guī)劃。國土規(guī)劃的主要內(nèi)容：空間布局（包括功能分區(qū)），生產(chǎn)力布局（包括國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目），重大基礎(chǔ)設(shè)施和國土整治項(xiàng)目，等等；第二，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)社會五年發(fā)展規(guī)劃，作為國家發(fā)展的近中期規(guī)劃；第三，土地利用規(guī)劃作為落實(shí)以上兩個規(guī)劃的保障性規(guī)劃，發(fā)揮具體銜接各部門規(guī)劃的龍頭作用。各部門依據(jù)以上三個規(guī)劃，把工作重點(diǎn)放在編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃上，不再編制部門的全國性規(guī)劃。
6、制止、清理政府的土地融資行為。
7、建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。
普遍設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，允許農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。城市化地區(qū)的任何土地所有權(quán)或使用權(quán)主體，如果想提高自身土地的利用強(qiáng)度，不僅要符合規(guī)劃許可，而且必須向非城市化地區(qū)購買農(nóng)地的發(fā)展權(quán) 。
8、改革干部考核和選拔制度